2023年，國(guó)家政策持續關注和聚焦于地方政府隐性債務化解。中央經(jīng)濟工作會議多次強調，要加強地方政府債務管理，堅決遏制增量、化解存量。财政部也明确提出，各地要堅決遏制地方政府隐性債務擴增，要制止違規舉債行爲，要加強對(duì)融資平台公司的規範化治理。“十四五”期間，地方投融資平台已進(jìn)入轉型發(fā)展的關鍵時期，投融資平台如何快速有效化解債務、如何打破平台公司負債率過(guò)高的瓶頸，已成(chéng)爲當前地方政府和平台公司迫切需要解決的重要問題。
一、地方政府隐性債務内涵特征
2018年，中央以未公開(kāi)形式發(fā)布了《中共中央國(guó)務院關于防範化解地方政府隐性債務風險的意見》（中發(fā)〔2018〕27号），對(duì)隐性債務做出了解釋。根據媒體披露的内容，“地方政府隐性債務是指地方政府在法定政府債務限額之外直接或者承諾以财政資金償還(hái)以及違法提供擔保等方式舉借的債務”。
根據财政部的說明，隐性債務的融資方式主要有兩(liǎng)類：
1、國(guó)有企事(shì)業單位等機構爲政府舉債、并由政府提供擔保或财政資金支持償還(hái)的債務;
2、在政府投資基金、PPP、政府購買服務過(guò)程中政府方約定通過(guò)回購本金、承諾保底收益等明股實債形式的債務支出。
隐性債務具備以下三個主要的核心特征：
（1）決策主體是地方政府;
（2）資金用途是公益性項目建設;
（3）償債資金來源于政府财政資金。
如果同時滿足以上三點，就可以認定爲地方政府隐性債務。
二、地方政府隐性債務化解策略
2023年8月28日十四屆全國(guó)人大常委會第五次會議審議《國(guó)務院關于今年以來預算執行情況的報告》，《報告》明确下一步财政五大重點工作，其中包括防範化解地方政府債務風險，主要有三大要點：
（1）制定實施一攬子化債方案;
（2）中央财政積極支持地方做好(hǎo)隐性債務風險化解工作，督促地方統籌各類資金、資産、資源和各類支持性政策措施，緊盯市縣加大工作力度，妥善化解存量隐性債務，優化期限結構、降低利息負擔，逐步緩釋債務風險。
（3）加強跨部門聯合監管，始終保持高壓态勢，強化定期監審評估，堅決查處新增隐性債務行爲，終身問責、倒查責任，防止一邊化債一邊新增。
未來的化債更有可能(néng)采取“一攬子”、組合拳的形式，動用一切可以動用的資源。雖然一攬子化債方案還(hái)有待正式公開(kāi)，但市場各方對(duì)其中可能(néng)推出的部分重要措施已有很多預測。隐債化解需短期與中長(cháng)期措施相結合，堅持以時間換空間的原則，在發(fā)展中解決問題。
1、 短期化債措施
（1）發(fā)行再融資專項債進(jìn)行隐債置換
自7月24日中央政治局會議提出“一攬子化債方案”後(hòu)，網上就盛傳起(qǐ)一篇外媒彭博的報道(dào)，稱财政部即將(jiāng)下達約1萬億元地方政府再融資債券額度，利用曆年結存限額置換部分地方隐性債務。除北京、上海、廣東和西藏外，其餘省級地區均可以用再融資債券來償還(hái)隐性債務，對(duì)12個“高風險”省市地區（包括貴州、湖南、吉林、安徽及天津），在配額上將(jiāng)給予更多支持。
在當前地方政府隐債風險重又擡頭的情況下，市場非常期待決策層能(néng)夠再啓債券置換窗口。2023年1月7日，銀保監會主席郭樹清接受采訪時提到“積極配合化解地方政府隐性債務風險，督促金融機構增強風險管理能(néng)力，有序開(kāi)展地方政府債務置換，推動優化債務期限結構，降低利率負擔”。
不過(guò)特殊再融資債券本質上屬于地方政府法定債務，根據相關法律法規地方政府法定債務進(jìn)行限額和餘額管理，要求在年末時點全國(guó)地方政府一般和專項債務的餘額不超過(guò)當年限額，以再融資債置換存量隐性債務，相當于以增加法定債務額度的方式減少隐性債務，因此發(fā)行規模存在額度上限。利用現有曆年結存債務限額發(fā)行再融資債券對(duì)部分隐債進(jìn)行置換是一個可以接受的合理方案，既不會突破地方法定債務限額和餘額管理的法規規定，也能(néng)夠有效緩解化債最困難地區。
（2）争取金融資源對(duì)隐債進(jìn)行展期降息
“由企事(shì)業單位協商金融機構通過(guò)借新還(hái)舊、展期償還(hái)”是2018年财政部提出的化債六法之一，近幾年金融機構協助化債的具體方式也有所變化。
第一種(zhǒng)方式是金融機構隐債置換。
2019年6月六部委聯合發(fā)布《關于防範化解融資平台公司到期存量地方政府隐性債務風險的意見（國(guó)辦函40号）》指導金融機構和融資平台公司對(duì)隐性債務進(jìn)行置換，允許借新還(hái)舊，置換到期債務本金。2019年底針對(duì)置換工作出現的各種(zhǒng)問題，銀保監會補充發(fā)布《關于配合做好(hǎo)防範化解融資平台到期存量政府隐性債務風險工作的通知（銀保監會45号文）》，及時修補了置換工作中的漏洞，例如規定不得用流動資金貸款置換隐債；債權債務關系必須清晰一一對(duì)應，不得捆綁式操作；項目不具備可持續性、還(hái)款來源不确定、明股實債等情況不得置換；期限原則上小于化債期限，不能(néng)超出隐性債務在隐性債務系統中錄入的化解期限，不能(néng)超過(guò)整體隐性債務化解期限，即2028年。2019年中到2020年中近一年時間，各銀行積極開(kāi)展置換工作，滿足條件的隐債基本已被(bèi)置換完畢。
2021年7月銀保監會發(fā)布的《銀行保險機構進(jìn)一步做好(hǎo)地方政府隐性債務風險防範化解工作的指導意見》（簡稱15号文），再次明确到期隐性債務可以置換。意味著(zhe)置換將(jiāng)一直是隐債化解的重要方式。
第二種(zhǒng)方式是債務重組。
比較典型的例如遵義道(dào)橋貸款重組。2022年12月30日，遵義道(dào)橋建設（集團）有限公司（下稱“遵義道(dào)橋”）發(fā)布關于推進(jìn)銀行貸款重組事(shì)項的公告。根據公告，該次遵義道(dào)橋的銀行貸款重組涉及債務規模155.94億元，以債權保全爲前提，按照重組協議，重組後(hòu)銀行貸款期限調整爲20年，利率調整爲3.00%/年至4.50%/年，前10年僅付息不還(hái)本，後(hòu)10年分期還(hái)本。核心内容是時間換空間，延長(cháng)債務期限，減免債務本息。
第三種(zhǒng)方式是獲取新的融資，用以周轉存量隐性債務，實現融資正向(xiàng)循環。主要是兩(liǎng)個情形：
a. 2023年6月30日中國(guó)銀行間市場交易商協會發(fā)布《關于進(jìn)一步發(fā)揮銀行間企業資産證券化市場功能(néng)增強服務實體經(jīng)濟發(fā)展質效的通知（中市協發(fā)〔2023〕107号）》，其中提出“支持債務壓力較大地區企業緩解債務壓力。在符合防範化解地方政府隐性債務相關政策的基礎上，支持債務壓力較大地區的企業以應收賬款、商業物業、基礎設施及其收益權等優質存量資産，因地制宜創新拓展資産證券化融資，探索在控杠杆模式下形成(chéng)投融資正向(xiàng)循環。”這(zhè)種(zhǒng)做法實質還(hái)是盤活存量資産的方式化債，不同于“資源出讓型”化解債務模式直接出讓國(guó)有資産權益償債，這(zhè)種(zhǒng)方式是間接以存量資産進(jìn)行資産證券化融資償債，資産所有權并未真正出讓（資産證券化過(guò)程中資産轉讓給SPV本質上不同于一般意義上的資産轉讓）。
b. 2023年6月以來，天津、河南、浙江、遼甯、山東等省陸續有一些國(guó)有大行和地方政府簽訂協議，承諾爲當地化債提供金融支持。此外，城商行和農商行由于與地方政府往來更爲密切，其化債能(néng)動性可能(néng)更高。而政策行本身就承擔著(zhe)很多基建、鄉村振興等領域的項目投資，在債務置換和重組方面(miàn)的可操作性最高。8月1日央行、外管局在2023下半年工作會議中要求“統籌協調金融支持地方債務風險化解工作”，後(hòu)續或將(jiāng)有更多金融機構助力化債的動作。
這(zhè)種(zhǒng)操作方式一般是將(jiāng)一個地、縣的所有城投公司進(jìn)行集中分析、集中審批，將(jiāng)所有債務彙總作一個重組方案，但不會將(jiāng)貸款打包，不會實行統貸統還(hái)，貸款仍然與原有的借款人和項目一一對(duì)應。這(zhè)主要是配合地方政府統一梳理和集中處置城投公司債務的行動。
（3）應急流動性金融工具（SPV）
據财聯社、财新周刊等媒體報道(dào)，央行或將(jiāng)設立應急流動性金融工具（SPV），額度約爲1.5萬億，由主要銀行參與，配合财政的再融資債券，將(jiāng)一定程度上支持城投平台化解當下的流動性風險。
2023年 8月18日中國(guó)人民銀行、國(guó)家金融監管總局、證監會聯合召開(kāi)電視會議，研究落實金融支持實體經(jīng)濟發(fā)展和防範化解金融風險有關工作。會議要求，金融部門要統籌協調金融支持地方債務風險化解工作，豐富防範化解債務風險的工具和手段，強化風險監測、評估和防控機制，推動重點地區風險處置，牢牢守住不發(fā)生系統性風險的底線。市場普遍認爲，豐富防範化解債務風險的工具和手段，應包括應急流動性金融工具(SPV)，結合8月22日非對(duì)稱調降LPR，用以穩定銀行息差，利于商業銀行參與到化債方案中。一方面(miàn)會給銀行體系提供期限較長(cháng)、成(chéng)本較低的基礎貨币投放，有利于銀行體系流動性的進(jìn)一步寬松，有助于緩解參與化債銀行的資金壓力，尤其是部分參與風險更高、債務滾續更爲承壓區域債務重組的銀行；另一方面(miàn)會一定程度上緩和城投債務系統性風險的發(fā)生，有利于提高銀行體系資産質量，降低壞賬風險。
2. 中期化債措施
（1）基建投融資市場化轉型
未來政府應當逐漸從基建投資領域退出，除了純公益性項目仍由政府直接投資外，其他項目都(dōu)將(jiāng)進(jìn)行市場化轉型，政府投資的方式也應随之發(fā)生變化。無論是政府直接投資還(hái)是資本金注入，補助、補貼，這(zhè)些以政府資金主導的投資方式本質上都(dōu)受到政府預算和債務監管的約束，其規模具有上限，在政府預算與債務制度日益完善後(hòu)，以政府資金主導的投資方式將(jiāng)不可持續。擴大基建領域企業投資主體的地位，放寬放活社會資本，包括民間資本投資基建項目，激發(fā)起(qǐ)社會資本的潛力，爲基建投融資的擴容提供源源不斷的資金支持。
徹底打破政信合作的舊模式，基建投資不再依賴政府信用和政府支出，政府持有項目實施主體的公司股權，而不是直接持有項目股權，政府不再直接投資運營基建項目。項目的立項主體爲企業，屬于企業投資項目，項目的後(hòu)續資本金投入主要來自于項目自身的運營收益，市場化融資依靠的是企業信用，使基建投融資真正實現市場化運作，不會增加政府債務，從而形成(chéng)良性循環和可持續發(fā)展。
（2）城投平台市場化轉型
城投轉型說了十幾年仍然道(dào)阻且長(cháng)，除了城投平台背負著(zhe)沉重的隐債包袱很難化解外，政府主導的基建投融資模式不轉變，城投轉型就無從談起(qǐ)，市場化轉型是一個系統工程，城投轉型是其中一個環節，必須和大環境一同轉變。
整體思路仍應按照19号文的規定，對(duì)主要承擔公益性項目融資功能(néng)、依靠财政性資金償還(hái)債務的“空殼類”融資平台公司，應在妥善處置存量債務、資産和人員等基礎上，依法清理注銷；對(duì)兼有政府融資和公益性項目建設運營職能(néng)的“複合類”融資平台公司，剝離其政府融資功能(néng)，通過(guò)兼并重組等方式整合同類業務，推動融資平台公司轉型爲市場化運作的公益類國(guó)有企業；對(duì)具有相關專業資質、市場競争性較強、規模較大、管理規範的“市場類”融資平台公司，在妥善處置存量債務的基礎上，支持其轉型爲商業類國(guó)有企業。
3. 長(cháng)期化債措施
隐性債務的形成(chéng)從源頭上來說還(hái)是因爲中央與地方事(shì)權與财權不匹配導緻的，中央财權過(guò)大，地方财權過(guò)小、事(shì)權過(guò)大，财政預算與限額管理的顯性債務無法滿足地方政府的需求，隻能(néng)依靠隐性債務來彌補缺口。要根治新增隐性債務，必須适應宏觀财政的新形勢，逐步推動政府間财政體制改革。
理順各級政府的财政關系，使各級政府的财力與其支出責任相匹配，主要包括以下幾方面(miàn)的工作：
（1）完成(chéng)從五級（預算）政府到三級政府的轉變，精簡政府規模，改善政府服務效率，加強縣級政府财力，例如推廣省直管縣财政制度，建立省對(duì)縣的直接轉移支付。
（2）將(jiāng)某些支出責任上收到上級政府，或將(jiāng)某些籌資責任放在更高層級的政府，以促進(jìn)效率和公平，加強國(guó)内市場一體化，例如將(jiāng)養老、殘疾、失業保險等支出收歸到中央政府，以減少地方性的風險，同時有助于勞動力的全國(guó)流動和勞動參與率的提高。
（3）中央政府介入省以下政府間的财政收入分配。由于1994年分稅制改革沒(méi)有深入到省以下财政體制，目前省級以下的财政安排仍然由各省政府自行決定，導緻了不同省份之間差别很大。一般來說較高層的政府獲取的财政收入份額高于其支出責任，導緻低層政府，尤其是縣及縣以下基層政府處于最爲嚴重的收支不平衡狀态。這(zhè)需要重新界定和梳理各級政府的職責和财政自主權範圍，即在全國(guó)範圍内形成(chéng)較爲統一的各級政府财權與事(shì)權标準。
（4）賦予地方政府一定範圍内根據地方經(jīng)濟和産業特點開(kāi)辟地方稅種(zhǒng)的權利，增加地方政府财政收入。例如房産稅、機動車稅、擁堵費等。
（5）按照與财政事(shì)權和支出責任劃分相适應的原則，規範轉移支付分類設置。
（6）除統一要求以及共同事(shì)權下級政府應負擔部分外，上級政府及其部門不得要求下級配套或變相配套。
（7）探索建立區域均衡度評估機制及指标體系，逐步加大常住人口權重。